El modelo territorial y la Constitución española

El presente aniversario de la Constitución española, coincidente con el comienzo de la campaña de elecciones generales y el debate actual de los programas de los partidos, redobla el interés de algunas reflexiones sobre el debatido Título VIII de la organización territorial del Estado, que tuvo a su vez como referencia la Constitución española de 1931 y la italiana de 1947 y en menor medida la alemana y portuguesa. A este propósito, voy a mencionar tres apuntes sobre el estado de la cuestión y posteriormente precisar unos comentarios y propuestas al respecto desde una visión geográfica y política.

1º) Entre las alternativas de organización territorial que se corresponden con los tipos de Estado, la Constitución española optó por la intermedia: nación de Comunidades Autónomas (nacionalidades y regiones, según el artículo 2, fruto de la transacción y el consenso imperante) en el marco de un Estado unitario con autonomía regional en todo su ámbito territorial, distante así del tipo de Estado unitario central (el modelo anterior en España) y del de nación de naciones de un Estado federal (¿el modelo futuro?).

2º) La peculiaridad del Título VIII está en la fórmula inusual de “autonomía de nacionalidades y regiones”, que se ha plasmado en Comunidades Autónomas y Ciudades Autónomas consideradas con asimetrías en cuanto a competencias. Autonomías asimétricas ajustadas a la idea clave de que las nacionalidades y regiones forman la Nación española o comunidad nacional, que es la que detenta la supremacía político-administrativa y lo que primó en el legislador constitucional y la interpretación de constitucionalistas que han venido reseñándola como “casi federalista y moderadamente regionalizable”, en la medida en que participa de los caracteres de una y otra clasificación de Estados.

3º) España, según la Constitución, es la suma de nacionalidades y regiones integradas en el Estado, en el que reside la soberanía, y por tanto aquellas carecen de la facultad de autodeterminación, reconociéndose así la existencia de nacionalidades por los parlamentarios en las Cortes constituyentes y aceptándose el nuevo Estado Autonómico desde las diferentes posiciones nacionalistas, aunque lo asuman como una etapa intermedia hacia el federalismo o incluso el independentismo, como se ha comprobado en los últimos tiempos con las propuestas de “una Comunidad vasca libremente asociada al Estado español” (Plan Ibarreche, 2003) y de “un proceso encaminado a la autodeterminación de Cataluña”.

En este contexto constitucional, es conocido que la crisis general que ha afectado a nuestro país y a países vecinos ha removido recientemente los pilares en los que se sustenta la organización de regiones y provincias en los Estados de Italia, Francia, y Portugal, mientras que en España se reanima el debate territorial sobre la compatibilidad de provincias y aún de comarcas en el ámbito regional, en direcciones contrarias a veces según cada fuerza política, tanto para la Administración local: refuerzo de competencias o retirada de las Diputaciones provinciales; agrupación-fusión o no de los pequeños municipios; mancomunidades municipales o municipios-comarca; como para la Administración autonómica: respetar la foralidad de los territorios vascos y de Navarra o suprimirla; Cataluña como nueva excepción de territorio foral como vía para su permanencia en un Estado plural de distintos regímenes... En definitiva, se plantea de nuevo en España reformar el Título VIII de la Constitución e ir a un nuevo pacto territorial que tuviera como modelo el ya vigente (reorganizar el Estado autonómico asimétrico) o ir a un nuevo modelo de Estado federal, cuestión esta que está planteada en especial por los representantes políticos de izquierdas.

Por otro lado, se debe atender también, en esta hora previa a la toma de decisiones que previsiblemente ha de adoptar el parlamento español en su próxima legislatura, al proceso abierto de “descentralización progresiva” llevado a cabo en el modelo territorial de la República de Italia, que, desde 1947 a 2003 y leyes constitucionales intermedias, ha ampliado el número de entes autónomos, ajustándose al final (más que España) a la realidad geográfica y las transformaciones del país, al prever el último texto constitucional (artículo 132), por ejemplo, que “se podrá disponer... la fusión de regiones existentes o la creación de nuevas regiones con un mínimo de un millón de habitantes... (y) se podrá permitir que las provincias o municipios que lo soliciten sean separados de una región y agregados a otra”. Estas y otras nuevas regulaciones como la de la “ciudad metropolitana” advierten de la importancia de este modelo, trasladable al caso español.

El repertorio de proposiciones para una reforma en la organización y demarcación territorial del Estado es bien amplio. En este supuesto, contemplando la Constitución vigente, se han planteado diversas alternativas entre los geógrafos políticos españoles, entre los que pueden ser representativos los estudios del profesor Jesús Burgueño, de la Universidad de Lleida: A) Supresión de la obligatoriedad de la existencia de la provincia como entidad local en todo el ámbito estatal. B) Reajuste en las delimitaciones actuales de las entidades provinciales de acuerdo a criterios geográficos, entre otros. C) Creación de nuevas provincias (El Bierzo, Alta Extremadura-Plasencia, Estrecho-Algeciras, Campo de Cartagena...). D) Supresión de todo tipo de enclavados (regionales, provinciales o municipales) por no atenerse al principio jurídico y geográfico de continuidad territorial. E) Reajuste radical del mapa municipal que lleva aparejado la agrupación y fusión de municipios. F) Desarrollo de la escala intermedia comarcal/insular en todo el territorio nacional.

La puesta a punto de la escala comarcal, ciertamente, debiera ser tratada con más detenimiento en la Constitución (141,3), obviando problemas posteriores y desajustes en su aplicación en los Estatutos de Autonomía. De hecho, la puesta a punto del mapa de comarcas españolas, con una gestión competente y acorde, resolvería muchos de los problemas de articulación territorial existentes en la actualidad, acompañado en ese proceso de una reducción radical del número de municipios. La comarca es vista así como unidad territorial y entidad local esencial.

En fin, otras alternativas para la reforma constitucional serían, por ejemplo, la referencia a la condición del territorio del Estado y una precisa definición de los límites del mismo (obviando así en parte la disputa con Marruecos) o la misma enumeración de las Comunidades y Ciudades Autónomas, pues en su momento no fue diseñado a priori el nuevo mapa político, sobre todo por ajustarse el modelo al principio de voluntariedad.