Rellamada a la reorganización administrativa local

Al igual que en diferentes países europeos, el petit pays en Francia o la comarca en España, en sus distintas acepciones estaba ya presente el ámbito geográfico de un lugar central o cabecera adonde se dirigían los flujos de población, frecuentes u ocasionales, desde lugares distantes, hasta veinte o más kilómetros, relacionados con la atracción que proporcionaban las ferias y el comercio tradicional además de los servicios públicos y privados. De ahí que no sea extraño en los tiempos actuales que resurja la necesidad de una demarcación adaptada a la realidad del fenómeno comarcal.

La comarca como división territorial básica y a la vez intermedia entre el lugar y la región, se puede comprender desde una visión geográfica y político-jurídica como: a) “unidad territorial” de escala supralocal que aglutina lugares colindantes en un espacio de proximidad, cohesionada internamente y dotada de cierta homogeneidad en cuanto a sus condiciones naturales y socioeconómicas; b) “unidad funcional” adaptada a determinadas características de poblamiento y organizada alrededor de, al menos, un núcleo-cabecera de relaciones que aglutina servicios y dotaciones básicas en esta escala, y c) “unidad administrativa” intermedia de actuación pública, cuya finalidad gira en torno a la complementación de las exigencias de la vida local, hoy reactivada para la promoción del desarrollo y ordenación territorial y la provisión de servicios públicos.

Precisamente, el tamaño crítico de los municipios para una gestión racional de estos servicios ha sido la cuestión más recurrente a este respecto. En efecto, el mapa municipal español ha tenido ciertas mudanzas y fusiones de términos, pero se sigue enfrentando a una de las cuestiones pendientes de la organización administrativa territorial, hacer frente al “micromunicipio”, haciéndose más patente que en ninguna otra región la problemática división municipal en Castilla y León, que aglutina una cuarta parte del número de los municipios españoles. De ahí que se defienda la comarca en España como una respuesta a la denominada “crisis de poder municipal” y, también, para lograr un nivel mayor de descentralización de las competencias autonómicas.

Sin embargo, la dinámica reformadora de la legislación estatal y autonómica en este campo está por aplicarse en gran medida a todo el territorio de España, habiendo culminado el proceso de comarcalización, hasta ahora, sólo en dos regiones autonómicas peninsulares (Cataluña –la comarca como “constante del catalanismo” desde el Estatuto de 1932- y recientemente Aragón), además de la aplicación de facto en los territorios insulares, y solo de modo excepcional en Castilla y León en el caso de El Bierzo, que se convierte así en la única comarca reconocida como demarcación político-administrativa en nuestro ámbito.

En la actualidad, el modelo comarcalizador se ajusta a la evolución y distribución de los asentamientos de población, de acuerdo al principio de accesibilidad y distancia a las cabeceras. Siguiendo este modelo, ciertos Ministerios del Gobierno central han venido funcionando también a efectos administrativos sectoriales con delimitaciones específicas (comarcas agrarias), al igual que Comunidades Autónomas (unidades educativas, sanitarias...) y municipios, a partir de la creación de entidades intermunicipales y consorcios. En esta línea se mantiene la Junta de Castilla y León con el desarrollo en marcha de la Ley 7/2013 de Ordenación, Servicios y Gobierno del Territorio, con la propuesta de “unidades básicas de ordenación del territorio”, 15 unidades urbanas y 161 rurales, que rompe con un criterio de racionalización al no coincidir esta nueva ordenación con la comarca berciana, fragmentada sin más en 8 unidades, y en particular el área de León y alfoz en 5 unidades.

Con todo, resurge en España la necesidad de rematar la organización territorial del Estado autonómico con un mayor grado de descentralización, teniendo en cuenta que “la comarcalización conecta con una exigencia de racionalización y del principio de autonomía local” (S. Muñoz Machado, en M. S. Giannini et al., La comarca como ente territorial, Generalitat de Catalunya, 1984, p. 47), que ha de conducir a una división racional del territorio (que no aporta la provincia) y unas bases más integradas de la estructura de ordenación territorial. Para ello se presentan opciones respecto a la naturaleza jurídica de las comarcas: 1ª) vista como circunscripción territorial de servicios (vía desconcentración); 2ª) como ente local resultado de la agrupación de municipios (intermunicipalidad), o 3ª) como ente local con entidad propia (supramunicipalidad de naturaleza política), asumiéndose como requisitos mínimos para su identificación los de una delimitación prefijada, cierta homogeneidad de rasgos y de centralidad para servicios básicos, además de la identidad y percepción por sus habitantes.

Los argumentos se sucederán a favor de una u otra opción, según los criterios manejados. Así en Francia se ha optado decididamente durante las últimas dos décadas por la intercommunalité en la gestión en cooperación del denso mallado comunal, si bien ha tenido efectos controvertidos en la coherencia de la acción pública local (R. Le Saout y F. Madoré, dirs. Les effets de l’intercommunalité, Presses Universitaires de Rennes, 2004). En Portugal, las autarquías locales disponen de un poder y ámbito competencial mayor y hay una práctica de Gabinetes de Apoyo Técnico y figuras como las Comunidades intermunicipales, centrándose el debate en la necesidad de constituir una escala intermedia en la administración territorial. En España, siendo esta política competencia de las Comunidades Autónomas, cada una de ellas adopta una política territorial, con una gran complejidad de vías para lograr una gestión más racional y eficaz y una actuación conjunta de proyectos de ámbito supramunicipal, valorando el papel del municipio en la identificación de lo local, motivo por el que no se lleva a cabo la fusión y agrupación de municipios, a pesar de que es perentoria la reorganización administrativa en ámbitos rurales despoblados y en las áreas metropolitanas y urbanas. Se trataría, en definitiva, de encontrar un área óptima de carácter intermedio para la prestación de servicios que por su naturaleza no pueden ser ni regionales ni municipales.