Un Ejército Europeo ¿quimera o realidad?

... En efecto, ya en el Tratado de Maastricht, bajo la extraña fórmula del artículo J.4 de que la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) incluiría “la definición, en el futuro, de una política de defensa común, que pudiera conducir en su momento a una defensa común”, quedaba implícita la necesidad de articular una fórmula de cooperación militar entre los países miembros que pudiese constituirse como un Ejército Europeo.

Sería a partir de la evolución de la política internacional, de los cambios geopolíticos en Europa y del avance en la propia construcción de la UE, como se fue definiendo jurídica, política y funcionalmente la dimensión militar de la política común de defensa europea. Primero fue la incorporación en el Tratado de Amsterdam de la Unión Europea Occidental, con las misiones Petersberg que tenía asignadas, así como la inclusión, con una fórmula jurídicamente diferenciada, de un sistema de cooperación reforzada entre los países miembros en materia de Seguridad y Defensa (art. 1 modificando el art. J7).

Más tarde y tras el Acuerdo franco-británico de Saint Malo (1998), la UE impulsó la proyección internacional de la PESC utilizando, entre otros instrumentos, las misiones internacionales, ya fuesen civiles, militares o cívico-militares. La experiencia alcanzada en estas misiones puso de manifiesto no sólo su necesidad sino también las carencias jurídico-políticas y las limitaciones operativas del pilar militar de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

Las primeras fueron abordadas en el Tratado de Lisboa, incluyendo la cláusula aliancista del art. 42.7 del Tratado de la Unión Europea (TUE); potenciando las competencias del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 27 del TUE); definiendo los requisitos y el procedimiento para implantar la Cooperación Estructura Permanente (arts. 42.6 y 46 del TUE junto con el Protocolo nº 10 - PESCO con las siglas en inglés) y, finalmente, incluyendo la cláusula de solidaridad (art. 222) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Quedaba, por tanto, enfrentar las limitaciones funcionales y operativas del pilar militar de la PCSD. La experiencia del fallido intento de movilizar operativamente los grupos de combate, había demostrado cuatro importantes hechos que no se podían ignorar: 1) que el Reino Unido se oponía abiertamente al avance hacia una mayor cooperación militar; 2) que la desigualdad en las capacidades militares entre los países miembros, dificultaba la articulación de una estructura militar operativa (Ejército Europeo) con participación general; 3) que las discrepancias sobre las prioridades estratégicas entre los países miembros, lastraban la efectividad de la PESC y con ella el desarrollo de un Ejército Europeo, y 4) que no podía consolidarse dicho Ejército sin la existencia de ciertos órganos y medios que garantizasen una base común en el terreno logístico (tecnología, industria, presupuesto, transporte y comunicaciones) así como de adiestramiento o de mando, control y comunicaciones (C3).

La próxima retirada del Reino Unido de la UE y el final de la crisis económica, han abierto una ventana de oportunidad para avanzar hacia la creación del Ejército Europeo que tanto Francia como Alemania desean aprovechar utilizando la PESCO. La aprobación de la Estrategia Global de la UE (Junio de 2016) y de su implementación en el área de seguridad y defensa (Noviembre de 2016), quedó consolidada con la implantación de la PESCO mediante la Decisión (PESC) 2017/2315 del Consejo del 11 de Diciembre de 2017 y la puesta en marcha de 17 programas específicos con la participación de 25 países miembros.

Sin duda, la andadura hacia la creación de un Ejército Europeo se ha iniciado ya. En efecto, algunas de las instituciones y capacidades requeridas ya están disponibles. Tal es el caso entre las primeras de la Agencia Europea de Defensa y entre las segundas del avión de transporte estratégico A-400M. También existe una amplia experiencia acumulada en operaciones militares conjuntas de carácter multinacional, como es el caso de la operación “Atalanta”.

Por tanto, el verdadero debate no radica sobre la necesidad del Ejército Europeo o sobre si el proceso se ha iniciado ya, sino sobre si se llegará a alcanzar el objetivo final y, de ser así, cómo será dicho Ejército.

Respecto de la primera de ambas cuestiones y considerando las incertidumbres que existen sobre el resultado de las próximas elecciones en Alemania o el compromiso efectivo que pueda asumir el actual Gobierno de coalición de Italia, lo cierto es que si en los próximos dos años se avanza en el desarrollo de los proyectos aprobados por la Decisión (PESC) 2018/340 del 6 de Marzo de 2018, la aprobación de un Fondo Europeo para la Defensa y la reforma del sistema de financiación Athena, se habrá alcanzado el punto de no retorno en el proceso de aplicación de la PESCO, ya que el coste político, económico y funcional de abandonarla será mayor que el de continuarla. Hay que tener en cuenta que a partir de 2021 se ejecutará el nuevo Marco Financiero Plurianual (2021-2027) y en 2025 está prevista la revisión de la PESCO.

Por otro lado, el análisis de los proyectos aprobados para su desarrollo ponen de manifiesto un esfuerzo común que resultaría descabellado si el objetivo final fuese seguir manteniendo únicamente las fuerzas armadas de los países miembros. Por consiguiente, cabe considerar que su ejecución responde a una clara y firme voluntad política, impulsada por el núcleo franco-alemán con el decidido apoyo de España e Italia, de constituir un Ejército Europeo.

Ello nos lleva a considerar la cuestión de cómo será ese Ejército. Al llegar a este punto, la mayoría de analistas suelen trasladar sus categorías intelectuales estatalistas al ámbito de la integración europea, subestimando o ignorando la realidad de que la Unión Europea no es un Estado ni pretende serlo.

Inicialmente el Ejército Europeo puede articularse a partir de la atribución de competencias de decisión política, de planeamiento, mando y control estratégicos y de procedimientos operativos y logísticos supranacionales, aunque utilizando las capacidades militares de los países miembros.

Sería efectivamente un Ejército Europeo en la medida en que el planeamiento, mando y ejecución de las misiones correspondería a un mandato europeo y no de los gobiernos estatales. La principal diferencia con el actual funcionamiento de las misiones militares que se adoptan en el marco de la PESC, es que el nuevo sistema de competencias compartidas entre las instituciones de la UE y los estados miembros será permanente y no ocasional, además de estar orgánica y funcionalmente integrado. Un antecedente de este modelo lo constituye en la actualidad el procedimiento de control de fronteras del Espacio Schengen.

Puede que algunos consideren que esta nueva modalidad de utilización de las capacidades militares de los países miembros de la UE no pueda considerarse en sentido estricto un Ejército Europeo. A esta objeción cabe responder que si en los próximos años se cumplen los compromisos de la PESCO, el debate nominalista será irrelevante ante la realidad de que la UE habrá cambiado la actual correlación estratégica global.